Сергій Лівенцов:«НОВА ПОЛІТИКА» завжди відкрита до діалогу Володимир Семиноженко: Потрібно жити своїм розумом, будувати країну виходячи із власних інтересівМи не були готові до асоціації в 2013 році і так само не готові до неї сьогодні.
ГоловнаГлавная
Регiональнi організацiї

Пошук

Теги

Пряма мова

Версія для друку 16 вересня 2009

Георгій Крючков: Що стоїть за рішенням В.Ющенка винести проект оновленої Конституції на всенародне обговорення? (частина 1)

Що стоїть за рішенням В.Ющенка винести проект оновленої Конституції на всенародне обговорення? (частина 1)

В стране набирает обороны шумная кампания – «всенародное обсуждение» проекта Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины», который был внесен Президентом В.Ющенко на рассмотрение Верховной Рады Украины в марте т.г. Целью кампании, как сказано в Указе Президента от 25 августа т.г., является «обеспечить всенародное обсуждение предложений относительно системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в стране» и определить позицию граждан относительно основных положений президентского законопроекта.


Уже сама организация данного мероприятия вызывает немало недоуменных вопросов. Хотя со времени издания Указа  прошло полмесяца, граждане Украины о самом проекте Конституции, который им предстоит обсудить, не имеют  никакого представления,  если не считать восхвалений, которые они ежедневно по много раз слышат по официальному радио и телевидению. С документом их никто не ознакомил. Что обсуждать? Не сведется ли кампания к пресловутому «одобрямсу», профанации всенародного обсуждения важнейшего документа?
В практике государственного строительства считается принятым, что законопроекты и другие важные вопросы жизни государства и общества выносятся на всенародное обсуждение парламентом. Такой порядок был определен, в частности, Законом СССР от 30 июля 1987 года «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни», который формально, как не противоречащий Конституции Украины, действует и сейчас, поскольку соответствующего правового акта в нашей стране до сих пор не принято. К тому же Президент В.Ющенко вынес проект на всенародное обсуждение не до, а после внесения его в Верховный Совет.
Обращает внимание и то обстоятельство, что президентским Указом не предусматривается какого-либо участия представительных органов (советов) в организации обсуждения (хотя это как раз их дело), даже информирования Верховной Рады о ходе обсуждения и предложениях,  которые могут  быть внесены при его проведении. Давая в конце августа т.г. интервью ряду печатных изданий, В.Ющенко сказал: «Два года назад я создал Национальную конституционную комиссию с целью подготовки Концепции новой Конституции разными политическими силами, правозащитниками, конституционалистами, академистами (?) и другими. Эта площадка была сформирована, и я ее использовал, собственно, для создания нынешнего обновленного проекта  Конституции».
Как член указанной Конституционной рады (так она называлась) и  Рабочей группы, активно участвовавший в ее работе, утверждаю, что сказанное Президентом не в полной мере отвечает действительности. Национальная конституционная рада действительно была создана  с довольно широким представительством и полномочиями (включая принятие решений, которые – «в случае потребности» могли быть «внедрены» указами Президента) еще 27 декабря 2007 года. Но состоялось всего лишь одно ее заседание -  организационное, 20 февраля 2008 года. Была образована Рабочая группа, которая, однако, работала не в полном составе:  представитель Блока Литвина в Верховной Раде в ее заседаниях не участвовал. Представители Партии регионов и Блока Юлии Тимошенко, чьи фракции составляют квалифицированное конституционное большинство в Верховной Раде, после первых заседаний свое участие в Рабочей группе  практически прекратили.
Тем не менее Группе удалось подготовить проект «Концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений», в котором многие важные вопросы (системы выборов, возможность самороспуска парламента, его полномочия в случае досрочного роспуска, изъятие из Конституции перечня областей и др.) были обозначены как дискуссионные  и «требующие согласования, прежде всего политических сил, представленных в Верховной Раде». В отношении конституционного закрепления нейтрального, внеблокового статуса Украины, предоставления статуса государственного (официального) русскому языку, допущения двойного гражданства в Пояснительной записке, представленной 23 апреля 2008 года Рабочей группой Председателю Национальной конституционной рады, было сказано, что они не получили поддержки большинства (их отстаивал практически только я как член Конституционной рады и ее Рабочей группы). Не предложила Рабочая группа и однозначного решения в отношении двухпалатного парламента – центральной идеи президентского проекта.
Но даже такой документ не был обсужден Национальной конституционной радой, так как никаких других ее заседаний не состоялось. (Попытка провести второе заседание не удалась, других попыток не было.) Как же можно утверждать, как это делает В.Ющенко, что «эта площадка» (Конституционная рада, ошибочно называемая им «комиссией») была использована для создания обновленного проекта Конституции? Почему Президент не позаботился об обсуждении если не проекта Конституции, то хотя бы проекта Концепции ее обновления с ведущими специалистами в области государственного строительства, конституционного права, опытными политиками, правозащитниками, которые представлены в Конституционной раде, а вынес кем-то подготовленный документ на Всенародное обсуждение? Не потому ли, что было очевидным: столь квалифицированный состав Конституционной рады вряд ли поддержал бы такой проект?
Понять (или объяснить) такие действия можно только с учетом обстановки, сложившейся в стране. На первых порах своего президентства В.Ющенко выступал против каких бы то ни было изменений Конституции. В апреле 2005 года, уже после вступления на пост Президента, он заявлял: «Я вам даю слово: пересмотра политреформы, референдума или еще там чего я инициировать не буду…». Он крайне негативно отнесся к инициативе Президента Л.Кучмы о внесении изменений в Конституцию через референдум, введении двухпалатного парламента и других новшествах. Стоит привести некоторые его высказывания по этому поводу: «Мы против референдума, в частности референдумов прямого действия, когда «обращаясь к народу», кто-то собирается вносить прямые изменения в Конституцию!» (февраль 2003 года); «Предложения Кучмы по созданию двухпалатного парламента и попытки внести изменения в Конституцию через референдум могут отбросить Украину в демократическом развитии…» (апрель 2003 года); «… Чтобы поднять статус регионов, надо не вторую палату формировать, а подумать, как через механизм распределения финансов передать самодостаточность на территории» (декабрь 2005 года).
В.Ющенко радикально изменил свою позицию по этим вопросам, когда стало очевидным, что управлять страной, обеспечивать слаженную работу государственного организма ему не под силу. Страна пошла под откос, рейтинг В.Ющенко как Президента падал все ниже и ниже, проблематичным становилось его повторное избрание. Более того, за время своего президентства В.Ющенко допустил много серьезных, системных нарушений Конституции и законов государства, которые, что называется «тянут на криминал». Реально мог быть поставлен вопрос об ответственности.
К тому же во властных верхах нарастало противостояние, команда «любих друзів» развалилась и передралась, политическая борьба чрезвычайно обострилась, принимая подчас формы, унижающие страну, наносящие огромный ущерб ее международному авторитету.
Причину этих разрушительных процессов В.Ющенко увидел в «недолугій» конституционной реформе декабря 2004 года, переходе от президентско-парламентской модели государственной власти к парламентско-президентской, что, по его мнению, недопустимо ограничило полномочия главы государства. «Вмешательство в Основной Закон страны, - говорил он в 2007 году, - завело страну в тупик, создало угрозу украинской демократии», что явилось «одним из наибольших ударов по государственности в новейшей украинской истории». Отвести эту угрозу может «только незамедлительная конституционная реформа».
Не могу в связи с этим не напомнить, что иную позицию занимал В.Ющенко, когда в декабре 2004 года Верховная Рада принимала Закон о внесении изменений в Конституцию. Правда, его фамилии среди депутатов, проголосовавших за этот Закон почему-то не оказалось (В.Ющенко тогда был народным депутатом), в связи с чем спустя несколько дней он заявил: «Я даю вам слово, что голосовал за политреформу, но не знаю, почему в распечатке показано, что я не голосовал… Это решение в полной гармонии с позицией фракции…» Конечно же, было «в гармонии»: ведь указанный Закон принимался в пакете с решениями о не предусмотренном избирательным законом третьем голосовании на президентских выборах и изменении состава Центризбиркома, что в тех условиях практически гарантировало избрание В.Ющенко президентом. Такова его «принципиальность» и «последовательность». Впрочем, сторонники В.Ющенко в частных разговорах  тогда заявляли: «Сегодня мы проголосуем за что угодно, лишь бы Виктор Андреевич стал Президентом, а тогда поменяем любой закон так, как нам нужно».
Представляет интерес, как В.Ющенко объясняет то, что он выступал против инициатив Л.Кучмы, а теперь выступает практически с такими же предложениями (двухпалатный парламент, сокращение численности парламентариев и т.д.). На упомянутой встрече с журналистами он говорил: «… Чем отличаемся мы от 2003 года? В 2003 году избирателю предлагалась игра, цель которой заключалась в следующем. Человек, заканчивающий второй срок президентства и, очевидно, не желавший быть политическим аутсайдером, искал дальнейшее свое применение. Хотя это касается не только Кучмы, но и других, например Мороза.
Тогдашние изменения не были направлены на совершенствование политической власти в Украине. По сути, давался ответ  на то, как через кланы и недемократическое большинство парламента насильственным способом внести изменения в Конституцию, гарантировавшие кому-то политическое будущее. Это не может быть целью реформы, поэтому оппозиция и выступила против… Нерациональной была сама цель, поэтому 2003 и 2009 годы отличаются целями». Читаешь и диву даешься: как можно утверждать такое? Л.Кучма, по крайней мере, не добивался – в отличие от В.Ющенко – пожизненного звания сенатора. Так кто из «политических аутсайдеров» больше заботится о своем политическом будущем? Верит ли  сам В.Ющенко тому, что говорит?
В этом же контексте нельзя не сказать о Заключении Венецианской комиссии на ющенковский проект Конституции, принятом на ее заседании 12-13 июня т.г. Еще до его официального обнародования из окружения В.Ющенко последовали сообщения об одобрении Комиссией проекта. Сам Президент заявил журналистам: «Также я направил свой проект в Венецианскую комиссию, которая дала наилучший (!) вывод, начиная с 1996 года. И все это я делаю публично, в отличие от того, как это делалось в 2003 году». Но это же не так!
Заключение Венецианской комиссии оснований для восторгов не давало. Более того, самые серьезные замечания ею высказаны как раз по наиболее важным положениям проекта. Это мы увидим при детальном его рассмотрении. Здесь же ограничимся вопросом: собирается ли В.Ющенко учитывать замечания Венецианской комиссии (которое, к слову, следовало бы опубликовать одновременно с президентским проектом)? Если да, то почему он не отзывает проект из парламента для доработки? Почему он вынес сырой, недоработанный документ на Всенародное обсуждение? Впрочем, вряд ли мы получим ответ от  человека, который сегодня может заявлять одно, а завтра, не моргнув глазом, утверждать прямо противоположное…
Становится все более очевидным, что В.Ющенко форсировал Всенародное обсуждение своего проекта в надежде поддержать безнадежно упавший рейтинг, переломить неблагоприятную для него  ситуацию. Такое обсуждение, проводимое с бесцеремонным использованием официальных   средств  массовой  информации в качестве социальной рекламы (!), то есть за счет налогоплательщиков, с привлечением подчиненных Президенту глав госадминистраций и других государственных органов, дает ему возможность практически всю избирательную кампанию присутствовать на телеэкране, в радиоэфире, выдавать себя чуть ли не за единственного в государстве деятеля, который заботится о наведении порядка, выстраивании эффективно действующей системы власти. Поможет ли этому ему? – Не уверен.
П.
Предложенные В.Ющенко изменения носят системный характер и касаются всех разделов действующей Конституции. Некоторые из них имеют положительное значение. Венецианская комиссия приветствовала прежде всего то, что «Президент В.Ющенко передал проект Верховной Раде, таким образом демонстрируя свою приверженность требованию Основного Закона  о том, что любая новая версия Конституции должна быть одобрена двумя третями Верховной Рады до ее окончательного одобрения на референдуме». Это принципиально важно, поскольку в президентском окружении, в среде некоторых аналитиков активно муссировалось и продолжает муссироваться предложение внести проект новой редакции Конституции для утверждения (принятия) на Всеукраинском референдуме – минуя Верховную Раду.
Одобрительно восприняты Комиссией некоторые предложения, касающиеся судебной реформы, отказ от формализации большинства в Верховной Раде, относительно так называемого императивного мандата, дуалистического подхода к формированию правительства.
В то же время многие поправки получили критическую, в ряде случаев весьма острую оценку. Отмечая, что «проект точнее описывает полномочия государственных органов и устраняет ряд противоречий в отношениях между ними», Венецианская комиссия в то же время указала: не является очевидным, что проект «достигает своей главной цели – положить конец постоянным институциональным конфликтам между главными государственными органами. Проект сохраняет полупрезидентскую систему с двойной исполнительной властью и не ликвидирует областей потенциального конфликта между Президентом и Кабинетом Министров».
Замечания серьезные. Чем же хочет В.Ющенко привлечь поддержку своего проекта? Таких вопросов три: депутатская неприкосновенность, сокращение численности депутатского корпуса, так называемые «открытые списки» на парламентских выборах. Эксплуатация этих вопросов носит откровенно популистский характер. При этом допускаются передержки.
Скажем, утверждается, что В.Ющенко выступает за отмену депутатской неприкосновенности, так как она, по его словам, является «прикрытием, которое дальше формирует коррупцию и самые глубинные злоупотребления ресурсами, финансами, статусом». С этим нельзя не согласиться. Но ведь президентский проект не предусматривает полного отказа от депутатской неприкосновенности. Парламентарии и впредь не будут нести юридической ответственности за голосование или высказывания в парламенте, за исключением ответственности за оскорбление или клевету. В то же время член парламента без согласия соответствующей палаты не может быть задержан или арестован. Эти нормы, принятые в мировой парламентской практике, в проекте сохранены. Но при этом не оговаривается, что согласие парламента может требоваться только до вступления в силу обвинительного приговора суда, а также не указывается, что парламентарий может быть задержан и без предварительного согласия парламента на месте совершения тяжкого преступления. Что касается отказа от закрепленного в действующей Конституции требования согласия парламента на привлечение парламентария, подозреваемого в совершении преступления, к уголовной ответственности, то есть на возбуждение в отношении его уголовного преследования, то это правильно.
В то же время В.Ющенко оставляет неизменными положения Конституции о неприкосновенности Президента, судей. К слову, Венецианская комиссия и ранее высказывала свое мнение о неприемлемости роли парламента в лишении неприкосновенности судей. В Заключении на ющенковский проект Комиссия вынуждена была заметить, что «ранее высказывавшиеся опасения не исчезают».
В.Ющенко утверждает, что в случае принятия его проекта Конституции численность депутатского корпуса уменьшится с 450 до 300 человек. Но и это не совсем так. 300 депутатов должно быть, по проекту, в Палате депутатов. Но к ним следует добавить  не менее 80 сенаторов. К тому же придется и в Сенате образовывать постоянные комиссии и комитеты с соответствующим аппаратом, примерно таким же, как сейчас в Верховной Раде. Так что никакого сокращения расходов на содержание парламента не произойдет. И это в лучшем случае. Я уже не говорю о том, что для Сената понадобится помещение – сопоставимое с тем, какое сейчас занимает Верховная Рада. Где его взять?
А что касается оптимальной численности депутатского корпуса, то определять ее должны специалисты, исходя из тех задач, которые стоят перед парламентом, с учетом практики парламентаризма.
Понятно, что речь идет о нормально работающем парламенте, которым должна, наконец, стать наша Верховная Рада.
Относительно так называемых «закрытых» и «открытых» списков. Обоснованное возмущение вызывает то, что выборы по партийным спискам, на которые возлагались большие надежды в плане стимулирования политической дифференциации общества и парламента, на практике привели к тому, что граждане в большинстве случаев не знают, за кого голосуют, связи с депутатами оказались оборванными, а партийные списки нередко стали комплектоваться представителями бизнеса, родственниками и приближенными лидеров, другими людьми, идущими в парламент явно не для того, чтобы заниматься законодательной деятельностью, а за депутатской неприкосновенностью и за возможностью с помощью депутатского мандата улаживать свои личные – бизнесовые и другие - дела.
Отмечая такие факты, В.Ющенко прав. Но дело в  том, что проект этих вопросов не касается. А главное – какой  сегодня может быть выход? Выборы по одномандатным округам? – Положительно здесь то, что избиратели знают, кто идет депутатом. Но как предотвратить массовые случаи скупки богатыми кандидатами голосов?
К тому же, справедливо возмущаясь тем, какой в результате таких выборов формируется депутатский корпус, ни В.Ющенко, ни авторы других законопроектов не ставят вопрос об отзыве избирателями депутатов, которые не оправдали доверия.
Перечисленные вопросы больше поднимаются и Президентом, и другими претендентами на высший государственный пост в стране для пиара, а не для их решения. Что, скажем, мешало В.Ющенко за четыре с половиной года президентства внести законопроект о депутатской неприкосновенности? Его давно можно было решить и забыть о нем. Все говорит о том, что этот вопрос (как и некоторые другие) нужен только для того, чтобы его можно было проэксплуатировать во время выборов.
Ш.
Истинные, глубинные цели ющенковского проекта иные: превратить Украину в президентскую, точнее в президентско-сенатскую республику, утвердить авторитарную диктатуру национал-шовинистического толка.
Сердцевину законопроекта составляет идея двухпалатного парламента – замена Верховной Рады Украины Национальным собранием, состоящим из нижней палаты – Палаты депутатов в составе 300 народных депутатов, которые должны избираться не на 5 лет, как сейчас, а на 4 года, и верхней палаты – Сената (с полномочиями 6 лет и обновлением состава Палаты каждые два года на одну треть), которому – вместе с президентом – будет принадлежать реальная власть в государстве.
Парламент лишается важнейшей функции – определять основы внутренней, внешней, оборонной политики, политики в сфере безопасности.
Если в действующей Конституции четко определено, какие вопросы общественной и государственной жизни регулируются исключительно законом, то в проекте полномочия Палаты депутатов изложены в общей форме и чрезвычайно обедненно.
Законодательная деятельность нижней палаты ставится под двойной контроль: вето на принимаемые ею законы смогут накладывать и Сенат, и Президент.
К слову, Венецианская комиссия, отмечая, что президент в большинстве конституционных систем имеет право заблокировать закон путем наложения вето, тем не менее считает, что требование двух третей голосов Палаты депутатов для преодоления президентского вето – это слишком большой барьер.
Серьезную критику Венецианской комиссии вызвало предусмотренное проектом право Президента распускать Палату депутатов без определения оснований для такого решения. В Заключении на проект В.Ющенко полностью воспроизведено замечание, которое было высказано по поводу проекта В.Шаповала, который ранее направлялся  в Венецианскую комиссию и содержал такую же норму: «Ни одна из альтернативных норм, касающихся досрочного прекращения полномочий Верховной Рады, не является удовлетворительной. Так как депутаты ВР получают свой мандат непосредственно от избирателей на определенный период, должны существовать убедительные причины для досрочного роспуска. Предлагаемая ст.95 ч.1 ведет к роспуску и в тех ситуациях, когда его можно было бы избежать. В соответствии с предложенным текстом полномочия ВР «могут быть досрочно прекращены президентом после консультаций…», которые, судя по тому же тексту, не имеют каких-либо специфических последствий. Даже если Председатель Верховной Рады, Премьер-министр и лидеры депутатских фракций выступают против, Президент может распустить ВР. Более того, для оправдания ее роспуска ему не требуется представлять каких-либо оснований».
Палата депутатов будет утверждать Премьер-министра, состав Правительства, иметь право выражать недоверие Правительству, однако право Палаты освобождать с занимаемых должностей отдельных членов Кабинета Министров законопроектом не предусмотрено. (Сегодня Верховная Рада такими полномочиями наделена).
К слову, поскольку Сенат, согласно проекту, не может быть распущен, В.Ющенко в своем Послании о внутреннем и внешней положении Украины указывал, что в случае роспуска нижней палаты парламент «сохраняет свою дееспособность при любых условиях» (в частности,  Сенат сможет в таких случаях принимать Закон о Государственном бюджете Украины, что является прерогативой Палаты депутатов). Тем самым В.Ющенко фактически признал, что, прекратив досрочно в 2006 году полномочия Верховной Рады (Конституционный Суд так и не смог дать ответ – было ли конституционным такое решение Президента), он прекратил более чем на полгода функционирование парламента, то есть законодательной ветви власти, что является недопустимым для демократического, правового государства.
Вопрос о бикамерализме, то есть двухпалатном парламенте, не однозначен. Двухпалатная конструкция парламента возможна, как свидетельствует мировой опыт, как в федеративных, так и в унитарных государствах. Главное – какая цель преследуется при переходе от однопалатной к двухпалатной системе.
В проекте Концепции системного обновления Конституции, подготовленном Рабочей группой, по этому поводу было сказано следующее. «Двухпалатность могла бы способствовать обеспечению эффективного представительства в законодательном органе интересов регионов с акцентом на их юридическом равенстве в контексте принципиальной линии относительно децентрализации власти в государстве и усиления роли регионов, повышения качества законотворчества, сбалансированности в компентеционных взаимосвязях между законодательной и исполнительной властью.
Одновременно высказывались опасения, что создание верхней палаты может стимулировать центробежные тенденции, питать федералистские настроения, усложнять и замедлять законодательный процесс. Существенной экономии средств при сокращении численности членов парламента вряд ли будет достигнуто, поскольку в верхней палате придется создавать комитеты и комиссии, а также иметь аппарат, который обеспечивал бы их деятельность».
Такие оценки в целом совпали с позицией Венецианской комиссии. В ее Заключении сказано: «Законопроект предполагает введение двухпалатной системы. Это политический выбор, имеющий как преимущества, так и недостатки. Так как территориальная структура Украины не основывается на федеральных или региональных принципах, двухпалатная система не является естественным выбором для нее. Однако даже в унитарной системе она может улучшить территориальное представительство и благодаря большему сроку полномочий сената усилить преемственность в работе органов власти. С другой стороны, бикамерализм усложняет законодательные и бюджетные процессы и может создать новые предпосылки для формирования политических тупиков…
Сенат, по всей видимости, рассматривается авторами проекта как «менее политическая структура» в силу системы выборов сенаторов. Сенат может рассматриваться как инструмент, призванный сбалансировать компетенцию нижней палаты парламента. Главная роль сената – учитывать в законодательном процессе и заменить ВР в процессе назначения на важные государственные посты. Можно сомневаться по поводу того, не переоценена ли подобная роль сената как менее политической структуры».
И как вывод: «В целом необходимо тщательно определить, что перевесит при введении второй палаты – ожидаемые блага или возможные недостатки?»
К тому же Венецианская комиссия обратила внимание на то, что одинаковое представительство региональных единиц в сенате приведет к существенному неравенству между избирателями в разных регионах (через серьезные демографические несоответствия).
Что касается упований на то, что сенаторы будут вне партийного влияния, то они просто наивны. Венецианская комиссия прямо задает вопрос: «Возможно ли, что Сенат будет более аполитичным, чем Верховная Рада?» А еще больше сенаторы будут зависимы от глав местных госадминистраций – и при избрании, и в практической парламентской деятельности.
Проект В.Ющенко явно направлен на то, чтобы ослабить нижнюю палату и сосредоточить реальную власть в Сенате, который наделяется большими полномочиями  в законодательной деятельности, решении важнейших кадровых вопросов, в сфере внешней политики, безопасности и обороны.
При этом Президент будет опираться на Сенат и в то же время держать под плотным контролем его деятельность. Истинные цели, которые преследует В.Ющенко, предлагая двухпалатную модель украинского парламента, сводятся, по откровенным заявлениям Президента и его окружения, к тому, чтобы сосредоточить реальную государственную власть в руках главы государства и подконтрольного ему Сената, а «политическую турбулентность» оставить «исключительно в пределах нижней палаты с присущими ей острыми формами политической конкуренции и соревновательности». Пусть именно там, объясняет приближенный к президентской канцелярии политолог, «сосредоточивается популистский, недолугий … буржуазный парламентаризм. Пусть там происходит короткая (по времени) игра партий, которые ориентируются на кризисный электорат, проводятся досрочные, своевременные, календарные выборы, которые изменяют составы фракций. Это не страшно, поскольку будет еще одна палата … палата элитариев, которая будет сдерживать натиск нижней палаты – палаты плебисцитариев».
Деление членов законодательного органа на элиту и плебеев – это нечто новое в практике парламентаризма, но вполне объяснимое, если учитывать стремление В.Ющенко любой ценой удержать президентскую власть. Демократию («политическую турболентность») загнать в «гетто» (ограниченную в полномочиях нижнюю палату), а самому управлять по своему усмотрению и в собственных интересах. Выдается это за заботу о стабильности и порядке в государстве. «Задача Президента, - заявил В.Ющенко в ежегодном Послании 31 марта т.г., - во взаимодействии с Верхней палатой гарантировать институциональную стабильность государства, осуществление реформ, определение приоритетов государственной политики, призванных обеспечивать цивилизационный прогресс нации».
Нельзя не прислушаться к мнению Венецианской комиссии, которая в своем Заключении указала: «По поводу одной из главных новаций проекта – учреждения второй палаты – мнения могут расходиться. Преимущества и недостатки такого решения необходимо тщательно взвесить».
На укрепление власти Президента направлены и положения проекта, касающиеся Совета национальной безопасности Украины, который должен заменить нынешний Совет национальной безопасности и обороны. Его полномочия существенно расширяются: к ним отнесены также координация и контроль в сфере внешнеполитической деятельности. К тому же Президент сможет вводить в состав Совета, кроме персонально указанных в проекте Конституции, любое должностное лицо – по своему усмотрению (скажем, так, как В.Ющенко вводил в состав СНБОУ – в нарушение Закона – всех глав облгосадминистраций, Председателя Национального банка, Президента Национальной Академии наук, директора Института стратегических исследований и др.). Совет национальной безопасности фактически ставится над Правительством, а в руках Президента может быть острым орудием утверждения авторитарной власти.
Венецианская комиссия выразила озабоченность и некоторыми положениями проекта, нечетко определяющими полномочия Президента в ситуациях, связанных с введением военного или чрезвычайного положения, мобилизацией, оказанием военной помощи иностранным государствам, направлением подразделений Вооруженных Сил Украины за рубеж и допуском иностранных войск на ее территорию. В Заключении Комиссии, в частности, отмечается: «Не ясно, что произойдет, если Сенат не одобрит указов. Использование вооруженных сил возможно даже без какого-либо одобрения другого конституционного органа». Венецианская комиссия напомнила свои предыдущие замечания  по этому вопросу (в том числе касающиеся действующей украинской Конституции): «Нет никаких возражений против наделения президента доминирующей ролью в ситуации войны или в чрезвычайных обстоятельствах. Однако распределение ролей представляется недостаточно ясным. Верховная Рада должна одобрять указы о введении военного или чрезвычайного положения. Но при этом не раскрывается, какие последствия влечет за собой ее отказ одобрить их. Думается, было бы целесообразным наделить президента лишь правом «первой реакции» и четко оговорить, что подобный указ теряет силу, если не будет одобрен ВР. В соответствии с формулировками статьи, использование вооруженных сил даже в случае агрессии не должно утверждаться Верховной Радой. Рекомендуется наделить парламент правом одобрения и в этой сфере».
Серьезнейшим недостатком ющенковского проекта является то, что, как отмечается в Заключении Венецианской комиссии, он «в действительности не решает вопроса дуализма исполнительной власти, который является одним из главных факторов, лежащих в основе политической нестабильности в Украине». К слову, Комиссия дуализм исполнительной власти в Украине усматривает не только и не столько в двухканальной процедуре формирования Правительства, когда Президент наделяется полномочиями предлагать Верховной Раде кандидатов на часть постов членов Правительства – министров иностранных дел и обороны (то, что проектом предусматривается ликвидировать двойной статус членов Кабинета Министров и гарантируется единая процедура формирования Правительства, Венецианская комиссия расценила как позитивный факт), а в том, что в соответствии  с проектом президентские полномочия в сфере исполнительной власти остаются преимущественно такими, каковы они сейчас, и проект не вносит каких-либо изменений в нынешнюю ситуацию с параллельными правительственными и президентскими механизмами. Более того, президентские полномочия усиливаются. Комиссия не без оснований полагает, что «введение второй палаты и облегчение процедуры обращения к национальным референдумам, вероятно, ослабят позицию Кабмина по отношению к Президенту».
Полномочия Правительства, детально выписанные в действующей Конституции Украины, в президентском проекте сведены лишь к образованию, реорганизации и ликвидации министерств, других центральных органов исполнительной власти, назначению на должности и  освобождению от занимаемых должностей по представлению Премьер-министра руководителей центральных органов исполнительной власти, не являющихся членами Правительства, отмене актов министерств, других центральных органов исполнительной власти, а также к осуществлению «других полномочий, определенных Конституцией Украины и законами» (содержание этих «других полномочий» в проекте не раскрывается).
 Венецианская комиссия считает сомнительным положение проекта, согласно которому Президент координирует деятельность органов власти и местного самоуправления. «Эта функция скорее относится к компетенции Кабинета Министров».
Вызывает интерес позиция Комиссии относительно определения Кабинета Министров Украины как «высшего органа в системе исполнительной власти», которое содержится и в действующей Конституции. В Заключении по этому поводу сказано следующее: «Такая формулировка всегда вызывала определенные сомнения, особенно в системе, где существует два органа исполнительной власти, один из которых избирается на всеобщих выборах. Который из двух – высший? Как можно определить в рамках системы исполнительной власти отношения между президентом, осуществляющим руководство, в частности, в сфере обороны, и Кабинетом Министров, который назван высшим органом исполнительной власти?»
Эти вопросы возникают едва ли не каждый день. Президент то и дело приостанавливает действие актов Кабинета Министров. А законопроектом о новой редакции Конституции предусматривается, что Президент будет иметь  право отменять правительственные акты по вопросам внешнеполитической деятельности, обороны и безопасности, правда «после консультаций с Премьер-министром» (какие последствия должны иметь эти консультации, не указывается).
На примере указанных сфер – внешнеполитической деятельности, обороны и национальной безопасности – особенно видна сложность взаимоотношений в системе исполнительной власти. Согласно проекту, президент «осуществляет руководство» в этих сферах, в то время как Кабинет Министров «отвечает за реализацию внешней политики». Как отмечается в Заключении Венецианской комиссии, «прямо включая в Конституцию слова о «руководстве» в вышеназванных сферах, авторы намеревались подчеркнуть ведущую роль Президента и таким образом ограничить полномочия Кабмина. Однако сомнительно, является ли такая формулировка достаточно ясной. Она не носит юридического характера, а скорее является политическим определением, которое на практике может привести к ложной интерпретации и конфликтам».
Проектом предусматривается, что Президент с согласия Сената будет назначать Председателя Службы безопасности, Председателя Службы внешней разведки, Председателя Национального бюро расследований (которое еще не создано), руководителей других государственных органов, осуществляющих досудебное следствие (что это за органы – в проекте не сказано). Для освобождения указанных руководителей с должностей Президенту согласие Сената не будет требоваться. По представлению Президента  Сенат будет назначать и освобождать с должности «Председателя Комитета государственной службы». (Что это за структура, почему она отнесена к числу органов, о которых должно  быть сказано в Основном Законе страны, - в представленных Президентом материалах не раскрывается).
Кабинет Министров к назначению и освобождению указанных руководителей отношения иметь не будет, а, следовательно, не будет иметь и реальных рычагов влияния на их деятельность и деятельность  возглавляемых ими служб, но ответственность за состояние дел в указанных сферах будет ложиться на Кабинет Министров, поскольку речь идет об органах исполнительной власти.
Проект не предусматривает контрасигнацию указов Президента, как это установлено действующей Конституцией, что также сужает полномочия Правительства.
К полномочиям Президента отнесено даже предоставление статуса национальных государственным учреждениям в сферах образования, науки, культуры, назначение и освобождение с должности руководителей указанных учреждений.
Правда, Правительству «брошена кость»: проектом предусматривается возможность сочетания должности члена Правительства с членством в Палате депутатов.  Но как это согласовывается с декларированным в Основном Законе принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную?
Существенно усиливаются полномочия Президента относительно судебных органов.
Джерело: Прес-служба "Громадянського руху "Нова Україна"

Додати повідомлення

Вам необхідно зареєструватися або авторизуватися для того щоб створювати нові повідомлення.

Повернутися до архіву

Архів

Опитування

Мир на сході настане завдяки:

Результати опитувань

Пряма мова

Карта нової україни

Вiдео

Останні обговорення

Форум