Сергій Лівенцов:«НОВА ПОЛІТИКА» завжди відкрита до діалогу Ми не були готові до асоціації в 2013 році і так само не готові до неї сьогодні. Володимир Семиноженко: Потрібно жити своїм розумом, будувати країну виходячи із власних інтересів
ГоловнаГлавная
Регiональнi організацiї

Пошук

Теги

Пряма мова

Версія для друку 2 грудня 2009

Владимир Семиноженко: "Экономические, политические и гуманитарные императивы федерализации Украины"

Доклад Владимира Семиноженко на научно-практической конференции "Федерализм как перспективный путь консолидации гражданского общества", которая состоялась 27 ноября 2009 года в Луганске.


    Если на XIX век пришелся расцвет национальных государств, а на ХХ – с одной стороны, глобализация, а с другой – парад суверенитетов, то XXI столетие, особенно после нынешнего финансово-экономического кризиса, должно пройти под знаком федерализации, децентрализации, регионализации. Такова логика мирового политического развития, и ни один политический лидер не сможет повернуть события вспять.
   Современное государство стремительно меняется. Появляются новые функции, компетенции, задачи. Старые – отмирают, отпадают за ненадобностью. А все потому, что очень быстро меняется общество. В век высоких технологий и мгновенных коммуникаций нельзя рассчитывать на то, что устаревшие государства будут продолжать исправно работать. Не будут.
  Ответом на усложнение общественного устройства для некоторых государств стал федерализм. Для многих – еще станет.
  Давайте посмотрим на статистику. В настоящее время в мире существует примерно 30 федеративных государств. Из шести крупнейших стран мира пять имеют федеративные конституции. Исключение – Китай.
  Еще в нескольких государствах процессы автономизации регионов зашли настолько далеко, что переход к федеративному устройству для них – лишь вопрос времени. В составе унитарной Италии – 5 областей с особым статусом. Законодательная власть там представлена двухпалатным парламентом, что характерно скорее для федеративных, чем унитарных, государств, а регионы имеют значительный уровень полномочий, еще более усиленных в результате конституционной реформы 2001 года. В 1978 году четыре испанские провинции – Каталония, Галисия, Андалусия, Страна Басков – стали автономными. Сегодня формально унитарное государство Испания получило негласный статус «страны автономий», без пяти минут федеративной монархией.
   Долго и драматично шла к федеративному устройству Бельгия – от установления лингвистических границ, через фиксацию национальных общин к Конституции федеративного государства.
   Усиливаются процессы децентрализации в Британии, где Шотландия, Уэльс, Вестминстер претендуют на все больший объем полномочий. Сходные процессы происходят во Франции. Соседняя Молдова несколько лет разрабатывает конституционную модель федеративного устройства. И Украина - один из гарантов этого процесса.
   Федеративное устройство – проверенный способ эффективно управлять или территориально большим государством, или этнически сложным обществом.
Украина сегодня фактически и то, и другое. Поэтому унитарное национальное государство, тем более в том его варианте, который принято обозначать как «одна нация – одна держава», является слишком тесным для Украины. К сожалению, нынешняя власть предпочитает вести «прокрустову политику», навязывая обществу единообразие в культуре, языке, интерпретациях исторических событий. Тугое пеленание, как известно любому родителю, несовместимо с развитием. И Украина деградирует. Это фиксируют международные рейтинги. Это чувствуем мы сами.
   Перемены в украинском государстве не только желательны, они неизбежны. И в первую очередь перемены должны коснуться статуса областей, регионов Украины.
  Президент Украины недавно вынес на всенародное обсуждение проект изменений к Конституции, где говорится о двухпалатном парламенте. Сказав «А», необходимо произнести и «Б». Двухпалатный парламент, как уже говорилось выше, целесообразен только в тех государствах, где регионы являются субъектами, а не объектами государственной политики. А как называть такое устройство – федерацией, «страной автономий», «союзом земель» - неважно. Федерализация, как бы она ни была названа, неизбежна для Украины. Если конечно Украина планирует свое будущее как независимое, суверенное и сильное государство.  
  Нужны аргументы? Их более чем достаточно.
  Свое выступление я хочу посвятить анализу экономических, политических и гуманитарных императивов федеративного устройства Украины.
  Итак, в состав Украины входит 25 областей и 2 города с особым статусом – Киев и Севастополь. Это очень разные области, с разной специализацией в национальном разделении труда, промышленными комплексами, преобладающими видами экономической деятельности. Причем региональная специфика настолько четкая, что это дает основания для изучения перспектив административно-территориального переформатирования страны в соответствии с региональными зонами или кластерами, объективно сложившимися в Украине.
В разное время предлагались различные подходы. Вот некоторые из них:

1. Экономическое районирование, создание 14 территориальных единиц (сгруппированных по критериям экономического развития): экономические районы первого ранга: Донбасс, Приднепровье, Галичина, Киевщина-Житомирщина, Слобожанщина, Причерноморье; экономические районы второго ранга: Волынь, Подолье, Черниговщина, Полтавщина, Черкасщина, Кировоградщина; экономические районы третьего ранга: Буковина, Закарпатье, Крым

2. Историко-географическое районирование – группировка однородных (близких) по историко-географической специфике, национальному составу, территориальной специфике производства (возврат к губерниям образца 1775-1920 гг., создание 12 регионов: Наддепровье, Волынь, Сиверщина, Галичина, Подолье, Слобожанщина, Закарпатье, Буковина, Приднеровье, Донбасс, Причерноморье, Крым, создание 9 регионов: Донецкий (Донецкая, Луганская области), Приднепровский (Днепропетровская, Запорожская, Кировоградская области), Центральный (Житомирская, Киевская, Черкасская, Черниговская области), Восточный (Харьковская, Полтавская, Сумская области), Подольский (Винницкая, Тернопольская, Хмельницкая области), Причерноморский (Николаевская, Одесская, Херсонская области), Западный (Волынская, Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская, Ровненская, Черновецкая области), Автономная Республика Крым, Столичный (г. Киев, часть Киевской области).

3. Система региональных административных округов (РАО). Этот подход активно разрабатывался В. Семиноженко с соавторами. Во многом идентичная модель впоследствии была реализована в России президентом Путиным и неплохо там себя зарекомендовала. В Украине эту идею реализовывать было некому. А в последние 5 лет она не поднималась по известным причинам.

   Широко известен тот факт, что не все области одинаково успешны в экономическом плане. Причем эти диспропорции в региональном развитии только усиливаются. Еще в 90-е ХХ века разрыв между максимальным и минимальным среднедушевым валовым региональным продуктом – а это Киев и Черновицкая область – составлял 2,5 раза, то сегодня разница почти семикратная. Разнится и вклад регионов в ВВП. 22,7% дает национальной экономике Киев, и только 9% - центральные области вместе взятые.
   Это – не упрек «отстающим» регионам. Это – приговор неэффективной региональной политике, реализуемой в Украине.
Как известно, местные бюджеты в нашей стране формируются сверху, по коммунистическому принципу «от каждого по возможностям, каждому – по потребностям». Деление регионов на «доноров» и «реципиентов» сомнительно не только в моральном плане, а, прежде всего, в экономическом. Единственным следствием такой политики является не выравнивание регионов, а углубление неравенства.
   На 1 гривну отчислений из местных бюджетов в государственный в 2007 году получено трансфертов: Тернопольской областью – 11,16 грн.; Винницкой - 8,59 грн.; Черкасской - 8,40 грн., тогда как для г. Киева этот показатель составляет 68 копейки, для Донецкой и Киевской области - 2,60 грн., для Днепропетровской - 2,89 грн.
  При этом часть трансфертов в доходах местных бюджетов неуклонно растет. В 2002 году это было 31,2%, в 2003 - 34,2%, в 2004 - 42,5%, в 2005 - 43,5%, в 2006 - 46,1%, в  2007 году около 50%. В 2007 году в общей структуре трансфертов из государственного местным бюджетам дотации выравнивания составляли 44%, субвенции по социальной защите населения - 38,7%. В 2008 году соответственно 50,7 и 33,3%.
  Наращивая дотации выравнивания, государство фактически навязывает регионам позицию беспомощности. Доля менее развитых регионов в распределении ресурсов постоянно растет. Например, темпы роста инвестиций в основной капитал в 2007 году в Черниговской области составили 39%, в Тернопольской – 38,9%, в Житомирской - 36,9%, хотя в среднем по Украине прирост не достиг и 30%.
  «Политика выравнивания» оказывает деморализующее влияние не только на те области, которые привыкают жить за счет госбюджета, но и на экономически более сильные области. Принцип «все равно отберут» не может служить стимулом к росту производительности труда, результатами которого всегда пользуется кто-то другой, другие территориальные общины. Неудивительно, что промышленные регионы предпочитают законсервировать выраженную сырьевую направленность своих промышленных комплексов.
  Если в среднем по Украине соотношение сырьевой продукции к инвестиционной в объемах реализованной промышленной продукции составляет приблизительно 67% на 16%, то в Днепропетровской области это соотношение уже 87% к 6%, в Донецкой – 82% к 12%, в Луганской – 90% к 7%. Только в Запорожской области на инвестиционную продукцию приходится 34%, и 59% на сырьевую. А это значит, что промышленные регионы вовсе не являются заложниками своих ресурсов просто по определению.
  В федеративном государстве подобные проблемы решаются гораздо более эффективно. Как показывает мировая практика, унитарные государства используют местные бюджеты в качестве «промежуточных фондов» по распределению бюджетных ресурсов. Бюджеты субъектов федерации являются целиком самостоятельными финансовыми фондами, ориентированными на реализацию именно местных, а не государственных, задач.
  Канада. С 1962 года провинции имеют право на долю от поступлений федерального налога на их территории и право повысить ставку федерального налога на своей территории. В доходы бюджетов провинций зачисляются налоги на природные ресурсы и налог на имущество.
  Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых (для финансирования утвержденных программ в сфере здравоохранения и среднего образования) и нецелевых (для выравнивания доходов) трансфертов.
  Региональные нормативные акты требуют от муниципальных органов власти, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Таким образом, местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам.
   ФРГ.Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями.
  Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства.
  Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям.
  Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в Конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней.
  Из муниципальных бюджетов финансируется около 2/3 всех государственных капитальных затрат. Поступления подоходного налога с физических лиц распределяются равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42,5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов.
США. В бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня.
  Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями.
  Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты, в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы.   
  Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.
  В Украине политика межбюджетных отношений построена таким образом, чтобы держать регионы на коротком поводке государственного контроля и дотаций.
  Закономерный итог такой политики – слабое, лишенное реальных полномочий и ресурсов, безынициативное и потребительски настроенное по отношению к центру местное самоуправление. А в стране, где местное самоуправление – формальность, а не реальность, и все остальные демократические институты как правило бутафорские. Давайте вспомним известный тезис о том, что федерализм - это «территориальное выражение внутреннего кредо демократии».
Собственно, этой фразой можно было бы и ограничиться в изложении политических императивов федерализации Украины.
Однако есть много других аргументов. Если коротко, они таковы:
1. Наделяя свои территории субъектностью, федеративные государства получают существенные преимущества в адаптации к глобальным изменениям в экономике и международных отношениях. Обратной стороной глобализации является локализация, перевод жизненного фокуса с общего на частное, конкретное, местное. И федеративные страны оказываются более подготовленными к обоим трендам.
2. Федерализм незаменим как механизм решения межэтнических, межрелигиозных противоречий. А подобные противоречия могут стать настоящим бичом обществ ХХI века. Рост сепаратистских настроений, фундаментализма и этнического изоляционизма в ряде стран на всех континентах настойчиво сигнализирует: в государственном устройстве нужно что-то менять.
3. Федеративное государство вынужденно имеет более сложную институциональную структуру. А это более чем полезно в условиях геометрически нарастающей сложности задач, встающих перед современными системами управления.
  Можно и дальше расширять список аргументов в пользу федеративного государственного устройства. Однако я скажу лишь следующее.
По прошествии 18 лет существования независимой Украины не вызывает сомнений только одно: государство в его нынешнем виде способно в лучшем случае на воспроизводство устаревших институтов. На управление оно не способно. Стоит ли так рьяно защищать унитарный строй, который за 18 лет убедительно доказал свою неэффективность?
  Наконец, гуманитарные императивы федерализации Украины.
5 лет назад депутаты всех уровней, приехавшие на съезд в Северодонецк, в голос заявили о том, что Украина не одна, их фактически две. Только за эту одну решимость называть вещи своими именами, а не забалтывать проблему псевдопатриотическими беседами про неделимость и соборность, северодонецкий съезд должен войти в учебники по истории современной Украины.
  Украина разная. Даже существуя в географически единых границах, украинские регионы так и не стали по-настоящему единым целым.
  Унификация – не выход. Украинизация – не выход. По всей видимости, и придание русскому языку государственного статуса тоже не выход, да это пока и невозможно в силу сугубо политических, парламентских причин.
  По разные стороны Днепра украинцы по-разному видят национальное прошлое и будущее. Хотя у всех нас общее настоящее. Федеративная Украина – это более чем исчерпывающий ответ на вызовы, стоящие перед государством сегодня. Не имея возможности навязать друг другу свой образ идеальной Украины регионы, по крайней мере, получат достаточно инструментов, чтобы построить свою идеальную Украину для самих себя.

Джерело: Прес-служба Громадянського руху "Нова Україна"

Додати повідомлення

Вам необхідно зареєструватися або авторизуватися для того щоб створювати нові повідомлення.

Повернутися до архіву

Архів

Опитування

Мир на сході настане завдяки:

Результати опитувань

Пряма мова

Карта нової україни

Вiдео

Останні обговорення

Форум